摘要：改革开放以来，我国节能减排政策的演进可以归结为形成、发展、修正和深化改革四个阶段，呈现出政策内容从宏观到具体逐渐细化、政策结构从分散到整合逐渐系统化、政策工具从管制型向激励型和信息型转化、政策层次和法律效力不断提升的变迁轨迹。面对快速城市化和工业化的趋势，政府需要进一步利用后发优势，提升政策的整体性和协同性，发挥激励型政策和信息型政策工具的作用。

关键词：节能减排；政策文本；变迁历程；框架分析

一、问题的提出与研究方法

工业化与快速城镇化的进程给人类发展带来了巨大红利，但同时也带来了资源高消耗、环境高污染等负效应。特别是进入21世纪以来，全球范围内资源枯竭与环境污染的双重压力，迫使从政府到民众、从中央到地方的各个利益群体都不得不重新审视“先开发、后治理”、“先污染、后治理”这一传统模式的弊端。但是如何克服在短期获利与长期可持续发展之间抉择的两难，如何化解“集体行动的困境”、“公地悲剧”等个体理性等于集体非理性的困局，仍需要一个探索的过程。从制度经济学视角出发，通过公共政策的调控，引发经济和社会主体对“成本—收益”的计算，引导主体行为朝着有利于节能减排的方向发展，是减少能源消耗和污染物排放的有效途径之一。事实上，自1978年改革开放以来，我国针对节约能源和减少污染排放的公共政策就陆续出台，只是受到经济社会发展阶段诸多因素的影响，不同时期的节能减排政策呈现出不能的结构和特征，并形成了政策演变的不同阶段。系统梳理和比较各个阶段的公共政策及其特征，并在公共政策相关理论框架指导下进行分析，有助于进一步理解节能减排政策的制定及发挥作用的规律，有利于预测其发展趋势并提出进一步优化的路径。

政策分析过程具有相当的能动性，需要借助客观而精确的处理方法来提高分析的解释力。^[1]然而，政策分析是一个系统、复杂的科学，不同学者的政策分析会有不同的侧重点、也采用不同方法。邓恩指出，政策分析者要运用多元的方法、政策模式，以形成政策知识和主张。^[2]首先，政策分析可以视为是一个包括问题构建、预测、监测、评价、建议等在内的过程。从这一视角来看，本文的研究主要是对政策变迁的评价，即在对政策变迁评价的过程中，着重针对政策文本本身的结构、内容、特点、政策工具等进行评价，而不涉及政策绩效的评价。第二，从政策分析的形式来看，可以分为前瞻性政策分析、回溯性政策分析和综合性政策分析。前瞻性政策分析设计政策行动开始和执行之前信息的提供和转换。依赖于政策绩效的信息，回答将会发生什么，应该做什么这类问题。^[3]回溯性政策分析限于在政策行动采取之后信息的提供和转换。又可具体包括倾向于规律分析者、倾向于问题分析者、倾向于运用分析者三种。综合性政策分析综合了致力于政策行动之前和之后的信息提供和交换（即前瞻性和回溯性分析）的分析者操作模式。从这一视角来看，本文对政策变迁演变历程的分析侧重于回溯性政策分析。第三，从现有政策分析的研究路径来看，主要包括描述性分析路径和规范性分析路径。描述性分析路径旨在客观描述政策变迁的特点和总体趋势，回答“是什么”的问题，其价值在于为其他研究提供大容量的本文基础。规范性分析则重在分析政策变迁的影响因素及内在机理，回答“为什么”的问题，通常的规范性主要考察不同的政策主体或利益集团在政策变迁过程中所发挥的作用。本文拟采用描述性分析方法研究1978-2015年我国节能减排相关政策。