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涉及公共利益的行政许可听证事项问题研究

时间:2016-06-29 10:03:00 编辑:知网 阅读:

摘要

听证程序在我国的行政法领域的地位日益突出和重要,我国自1996年《中华人民共国行政处罚法》首次以立法形式规定听证程序以来,其在实践中的应用率也是在逐年上升,尤其是公共利益方面所占比重日益增大,有关于公共利益的行政许可事项普遍采取听证形式解决,这也表示出了公共利益在行政许可法中的意义。2004年7月实施的《中华人民共和国行政许可法》更进行了明确的规定,具体包括了对环境污染、征地拆迁、大型建设项目等涉及公共利益的行政许可事项,此类规定就公共利益来说在很大程度上弥补了行政许可听证的空白,无论是对法律领域亦或者是实践领域的行政许可听证项目都是很大的进步。本文就有关涉及重大公共利益的行政许可听证问题进行分析,主要从其内涵、重要意义、现状以及其优缺点进行评析、总结,希望内对以后得类似听证实践有所帮助。

“未经法律的正当程序进行答辩,对任何财产和身份的拥有者一律不得剥夺其土地或住所,不得逮捕或监禁,不得剥夺其继承权和生命。”

——转引自丹宁勋爵《法律的正当程序》

正义与法治,这是法律所追求的目标,法律不光要求程序上的正义,同时更对实体正义有着严格的要求,在行政法领域内公共利益显然是实现公众利益和实体正义的一个标杆,所以说关于公共利益的行政许可听证是值得广大学者研究思考的,也是立法者应该重视的一个角度。听证制度是最早在西方国家确立并发展起来的,在发展的过程中通过西方完备的法律体系逐渐得到稳定一直到现在成为行政程序法当中的和核心制度。我国在行政法领域,逐步拓宽了听证范围,形成了及各项基本重要事项的许可、处罚等都经相关人等的公开听证,并最终根据案卷排他制度行政机关做出是否许可或处罚的决定。行政许可中的听证程序、听证形式也在不断的发展完善中,近几年逐渐改善的听证主持人制度、座谈会、各利益相关人组成的听众等都取得不小的成效,各种相应的法律、法规相继出台,单行法规也对此类听证的规定的愈加详细,诸如《城市拆迁管理条例》、《土地征用》等都对公共利益事项的听证有所规定和管理方法。然而,听证制度与公共利益并不是我国本土发展起来的制度,其在我国法律的融入中也势必会存在一些不良反应,例如:听证范围的纳入、主持人的筛选和案卷排他的公正度等多方面内容都需要进一步的适合我国国情,需要我国的司法行政机关不断地在实践中总结经验,以便于制定更加合乎我国法律现状的行政许可听证制度。

 

 

第二章 公共利益的许可听证的概述

2.1 涉及公共利益的许可听证的概念 

许可在《中国大百科全书》法学卷中的定义为:“许可是对不特定的人依法负有不作为义务的事项,行政机关对特定的人解除禁令,允许其作为时采取的行政行为。”以此为基础,人们在论述行政许可时,从行政行为的角度去把握行政许可的内涵。

2.1.1 行政许可

根据我国 2004 年 7 月 1 日起施行的《中华人民共和国行政许可法》规定,行政许可,是指国家的行政机关对国家法律规定的一般权利义务人不被允许的事项而给与某些具有特定资格的人或单位的这样一种权利。也就是一种行政审批行为,审核其是否具有某种资格或实力,并对它的资格审查做出是否给局批准的决定。当然我们国家的行政许可可以相对人的申请为依据,也可以以行政机关被法律所特殊赋予的权利为依据。这也是目前为止行政许可的两种分类形式,即依申请的行政许可和依职权的行政许可。

在我国行政许可也是一种要式行政行为,必须遵循一定的法律形式,符合法律规定的一般程序,和正规的行政许可文书,通常是以营业执照或者许可证的形式授予此种权利。行政许可在<<中华人民共和国行政许可法>>第二条之规定中有详细记载。

行政许可,是国家对于社会经济、文化制度等一系列政治举措进行调控的是一种管理手段,有助于从直接命令式的行政手段过渡到间接许可的法律手段。行政机关也可以利用此种手段缓和矛盾冲突点,促进社会的和谐发展。

2.1.2  听证制度

听证制度从欧洲传到北美,在我国又称为听取意见,是指行政主体在作出影响相对人权利义务决定前听取相对人意见的程序。狭义上的听证制度是指行政主体听取相对人的意见,广义上则包括与之相关各种制度以及相应的程序。 听证制度是现代行政程序中的核心制度。

一般是指在法律规定的条件下,由非本案调查人为主持人,采用准司法的方式听取利害关系人的申辩的制度。听证制度有利于行政机关改善与公众的关系,促进参与式行政、合作式行政等新型模式的确立,对推进社会主义民主政治建设具有重要意义。

在我国的行政法中,1996年制定的《行政处罚法》最初设置了听证程序,其后的《立法法》、《价格法》、《城乡规划法》、《行政许可法》、《治安管理处罚法》等相继对相对人听证权利作出了规定。从这些听证的法律规范来看,听证主要适用于对相对人权益影响重大的行政活动。

2.1.3 行政许可听证

根据行政许可法的相关规定,行政许可听证(Administrative license hearing )是指作出行政许可的机关在作出许可决定以前,依照相关法律法规听取许可相对人或利害关系人的意见,严格依从听证笔录做出相关行政许可决定的一种程序。从许可听证的含义中,我们可以看出它有以下几个特征:(1)行政许可听证是规范性的听证。是有中立的听证主持人,申请人和审查人员的参加完成的,是一种准司法的听证程序,而不是简单地听取申请人意见的非正式听证,行政许可听证在做出行政决定之前,必须充分听取公民、法人或者其他组织意见的制度。其显著特点就是(1)案卷的排他性。(2)以书面形式作为基本要求。所有相关程序均需要书面材料作为载体。(3)事前的听证,把行政许可行为放在相对人及利害关系人的事前监督之下。

2.1.4 行政许可中的公共利益

    在各国法律体系中,“公共利益”一词被广泛地使用着,并且。许多法律学者也在不断的对其概念的内涵和外延做出符合实际的规定。我国目前为止对公共利益做出明确标准界定的则是《城乡拆迁管理条例》,其中界定了对公共利益的赔偿范围,即属于公共利益的事项均需按照法律规定给与相应的赔偿或者补偿。

因此可以说,一些重大的公共利益事项在我国都是需要听证许可的在行政许可听证会中获得通过方可实行。如征地拆迁、环境污染和城市建设等,影响不特定多数人的利益的,且影响长期或间接性存在的。诸如此类,则需要行政机关的一个裁量权,通过听证会的与会人员的大多数意见,最终采取案卷排他方式,一听证笔录作为唯一的行政许可的依据,从而做出是否给句相对的行政许可申请人的许可决定。

2.2 行政许可听证与行政处罚听证的区别

    根据我国现行法律制度,《行政处罚法》规定的听证均为行政机关依申请的;而《行政许可法》规定的听证为(1)法律规定应当听证的事项(2)依申请的事项(3)需要听证的其他涉及公共利益的重大许可事项。从相关法规规定来看,两种听证有几方面的区别:
2.2.1 适用范围不同

行政处罚中,行政机关依申请而举行听证的范围一般为责令停产停业、吊销许可证、较大数额罚款等;行政许可中许可机关应当举行听证范围为:法律、法规、规章规定,或者是行政机关认为需要听证的事项。二者在使用的具体事项上有着非常明显的区分,前者是处罚后者是授予权利。

2.2.2 有关规定期限不同

《行政处罚法》的听证要求,当事人须在知道或应当知道后的三日内提出听证申请;《行政许可法》中,则需要:相对人在知道或者应当知道后的五日内提出申请,许可机关应在收到当事人听证要求后二十日内举行听证。而对于告知听证时间、地点等事项的期限,两者相同,均为举行前的七日内。

2.2.3 举行听证方式不同

    《行政处罚法》规定,行政处罚听证应当公开。而《行政许可法》第四十八条明确规定:行政许可听证应当公开举行。也就是说,对于行政许可事项的听证,法律排除了不公开进行听证的方式。行政许可事项的听证全部公开举行,把听证过程对社会公众开放,接受社会监督。
2.2.4 听证笔录效力不同

根据《行政处罚法》相关规定:行政处罚当中的笔录在当事人或其代理人查看认为有遗漏或者错误的地方是可以经本人同意予以补充或者改正的,认为还有别的情况没有在笔录中说明的甚至是可以由本人附卷说明的。而《行政许可法》第四十八条则明确规定:行政许可应当遵从案卷排他原则,即听证过程中做出的听证笔录为行政机关做出是否许可决定的唯一凭证,对笔录显示认为可以作出许可决定的,行政机关应依法定程序予以准许;对于听证笔录表示不应准予的事项,则行政机关无权擅自做出准予决定。这在奥地利、美国、德国、日本等国《行政程序法》以及我国台湾地区《行政程序法》中,均有明确的规定。为防止听证流于形式,我国行政许可法采纳了委员们的审议意见,因此,行政许可中“听证笔录是行政决定的唯一依据”的。

2.3 涉及公共利益行政许可听证的重要意义

听证最能够体现行政公开、公正、民主,是法治国家的要求。听证过程中,各利益相关人群均可以派出代表参与听证会议,并作出重要投票,对听证结果发表意见和建议。这其实是政府提供的一个阳光平台,帮助广大人民群众参与自己身边的事,更加加强人民的自主权。也是政府项目公开的一种重要的表达方式。对于实现行政的民主化和法制化,完善行政听证制度具有重大作用:
第一,有利于建设法治政府

建立行政听证制度,能够有效的吸取、采纳民情民意,在多数相关人士对政府工作表达建议、看法的时候,那么,我们的政府就离成功更进一步,因为为人民服务是我们政府的宗旨。让民意充分涌流,让民主更加自由,有利于防止行政立法专断;涉及公共利益的听证事项更是我们民主决策的直接体现,公共利益率先听证,完善实施措施,完成相对独立完整、切实可行的听证程序,这会使整个社会的道德水平提高,公共利益标准抬升,并且更有利于塑造价值观,建立和谐民主的社会主义社会。

第二,有利于实现公民的法律地位平等

建立行政听证制度,在程序法律关系中实现了双方法律地位的平等。行政听证是权利平等的生动体现;在听证过程当中,利害关系人,听证参与人与行政许可机关处于平等地位,民主权利得到有效维护,更利于人民当家做主地位,实现公民政治权利。

第三,有效保障行政机关公正裁决

建立行政听证制度,从程序上保障行政相对人获得听证权。行政听证是行政公开的重要内核。它从法律程序上为行政相对人提供了陈述主张的机会,是行政许可能够在广大人民的监督下实施,公共利益的事项被有效关注,督促政府工作更加廉洁、公正。显而易见,作为涉及大多数人民群众切身利益的公共利益事项,在听证程序中则应备受关注,其听证公开、民主决策更是对公民利益的选择与倾向,是行政机关建设阳光政府的更快捷通道,有利于更多的人积极参与行政决策,并推进听证制度在中国的发展进程。

我国法律共同体尚未形成规范和制约法律人行为的完善、稳定的法律制度和职业道德规范,一些人在遇到类似“公共利益”一类不确定用语时,并非运用法治理念,灵活和公正地处理个案,而是滥用自由裁量权,以达到某种目的,却是以牺牲其他的个人或公共利益为代价的。包括许多地方政府为开发商卖力地征收农民土地,拆迁城市居民房屋,其实质是都是为了谋取个人利益或商业利益,损害农民和被拆迁户的私人利益,结果往往以破坏耕地,损害国土资源,破坏生态环境等为副产品。包括一些地方政府也是如此,如近日,河北省张家口市张北县政府把“最美公路”变成“收费景区”公开发布信息,确定草原天路风景名胜区开始收取50元的门票。且官方称草原天路收取门票是“本着以社会效益为主,适当补偿成本费用的原则”。我国现行《宪法》和《物权法》中的“公共利益”主要规定在征收(征用)补偿条款中,但实际上,“公共利益”在1982年修宪时就在宪法第10条第3款中出现,并且成为学界讨论的热点另一类比较集中的涉及公共利益的事件是城市房屋拆迁,城市房屋拆迁的目的是收回公民房屋所占用的国有土地使用权,同样,一个行政机关也必须给与行为标准一个明确的界限,没有这个界限,那么人们的行为也是没办法规范的,可见给公共利益以独立的单行法或法规的必要性。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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